重大决策公开

《玉溪市文明行为促进条例》

起草说明

2020年11月，《玉溪市文明行为促进条例》（以下简称《条例》）被列入市人大常委会2021年立法工作计划。按照玉溪市人大常委会关于立法的工作要求，在经过前期调研、专家论证、广泛征求意见的基础上，玉溪市文明办牵头会同有关部门起草了《条例（送审稿）》。根据《中华人民共和国立法法》的规定和相关要求，现对《条例》作如下说明：

一、立法的必要性

将文明行为促进条例列入地方性法规，对于引导人们践行文明行为规范，惩戒不文明行为，进一步提高市民文明素养、提升社会文明程度具有十分重要的现实意义。

（一）是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措。习近平总书记在会见第四届全国文明城市、文明村镇、文明单位和未成年人思想道德建设工作先进代表时的讲话中指出，“实现中华民族伟大复兴的中国梦，物质财富要极大丰富，精神财富也要极大丰富。我们要锲而不舍、一以贯之抓好社会主义精神文明建设，为全国各族人民不断前进提供坚强的思想保证、强大的精神力量、丰润的道德滋养。”为体现社会主义所要求的物质文明和精神文明这两个方面的统一，全面提升我市精神文明建设水平，通过地方立法树立鲜明的价值导向和文明标尺，在我市社会发展中发挥思想导向、智力支持、道德制约和法律监督的作用，以法治方式保障内化于心、外化于行，是一项影响深远、造福子孙的民生工程。

（二）是推进公民道德建设、培育和践行社会主义核心价值观的内在要求。党的十九大报告深刻阐述了社会主义核心价值观的丰富内涵和实践要求，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善。中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》明确要求，“要把社会主义核心价值观贯彻到依法治国、依法执政、依法行政实践中，落实到立法、执法、司法、普法和依法治理各个方面，用法律的权威来增强人们培育和践行社会主义核心价值观的自觉性”，强调“注重把社会主义核心价值观相关要求上升为具体法律规定，充分发挥法律的规范、引导、保障、促进作用，形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境 ”。十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，“坚持依法治国和以德治国相结合，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理”，要把核心价值观的要求转化为具有刚性约束力的法律规定，坚持法律的规范性和引领性相结合，积极推进立改废释，特别是要聚焦道德约束不足、法律规范缺失的重点领域，用法治的力量引领正确的价值判断、树立正义的道德天平。为此，通过制定文明行为促进条例，对于建立我市培育和践行社会主义核心价值观法律保障机制具有十分重要的实践意义。

（三）是深入推进健康文明生活方式的具体举措。为深入贯彻落实习近平总书记关于爱国卫生运动重要指示批示精神，推进爱国卫生“7个专项行动”，打好疫情防控攻坚战，积极倡导健康文明生活方式，预防和减少疾病，保护人民健康，通过制定文明行为促进条例，以法律“硬制度”促进市民文明习惯“软着陆”，提高市民文明素养，培养文明习惯，助推我市公民思想道德建设工作，是一项改善玉溪城市形象、保护市民身体健康的惠民工程。

（四）是玉溪市创建全国文明城市的重要抓手。按照工作计划，玉溪市创建全国文明城市需要出台文明行为促进条例，在三年创建周期中，每年度立法工作在测评体系中分值占比将逐年增加，立法工作迫在眉睫。同时，玉溪创建全国文明城市是玉溪主动进入新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局的内在需求，作为打造“两区一高地”、深化“玉溪之变”的重要抓手，有助于服务玉溪市经济社会良性发展。

（五）是贯彻落实好《新时代公民道德建设实施纲要》必然要求。加强公民道德建设是一项长期而紧迫、艰巨而复杂的任务，新时代加强公民道德建设，适应社会主要矛盾变化、满足人民对美好生活的迫切需要，是把社会主义思想道德建设成果进一步转化为治理效能和制度优势的重大举措。说其紧迫是因为新时代中国特色社会主义事业需要公民道德建设有新高度，说其艰巨而复杂是因为中华民族伟大复兴和“两个一百年”奋斗目标凸显了培养担当民族复兴大任时代新人的任务更加艰巨。我市推进评选道德模范、“优秀志愿者”“玉溪好人”、开展“五大创建”（文明城市、文明单位、文明村镇、文明校园、文明家庭）、建设文明讲堂和新时代文明实践中心等工作基础扎实，地方特色鲜明，积极推动我市公民道德建设工作。通过制定文明行为促进条例，把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时转化为法规和规章，坚持目标导向和问题导向相统一，实现政策目标和道德导向有机统一，进一步加大工作力度，把握道德建设的规律，积极创新道德教育、道德实践和文明创建的形式，持之以恒、久久为功，推动市民道德素质和社会文明程度达到一个新高度。

二、立法的可行性

（一）经济社会发展是条例出台的物质基础。物质文明是精神文明建设的基础，精神文明对物质文明有重大的推动作用。面对复杂严峻的国际国内形势和艰巨繁重的改革发展任务，玉溪市委、市政府团结带领全市各族人民，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻习近平总书记考察云南重要讲话、党的十九届二中三中四中五中全会、省委十届十一次全会和市委五届十二次全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，进一步巩固和夯实全面建成小康社会成果，全力打造云南社会主义现代化建设先行区、全国绿色创新发展示范区、国际高品质康养旅居新高地，以优异成绩迎接建党100周年。

（二）创文工作是条例出台的核心竞争力。我市已经获得云南省文明城市称号、全国文明城市提名，出台《玉溪市文明行为促进条例》，将有利于持续推进文明城市创建，摘得“全国文明城市”桂冠，实现“玉溪之变”，思想观念之变，精神状态之变，能力素质之变，应对变局，破解困局，开拓新局。

（三）地方立法工作是条例出台的推动力。玉溪市人大地方立法工作按照“立得稳、有特色、可操作”的原则，坚持立法的问题导向，抓住立法的时机，明确立法的目的，实行精细化立法，牢牢把握立法的规律，立得出良法、善法，如《玉溪市城镇绿化条例》《玉溪市革命遗址保护条例》等。

（四）其他省市文明行为促进立法的成功实践为条例出台提供了有益借鉴。全国许多省市已经制定了促进文明行为的地方性法规,《北京市文明行为促进条例》《天津市文明行为促进条例》《河南省文明行为促进条例》《赣州市文明行为促进条例》《郴州市文明行为促进条例》《台州市文明行为促进条例》《莆田市文明行为促进条例》《临汾市文明行为促进条例》等地方性立法中成功的制度设计和措施，可供本条例参考借鉴。

三、起草经过

自2020年11月启动《条例》立法工作以来，市文明办起草了《玉溪市文明行为促进条例立法工作方案》，12月18日，市人民政府办公室正式发文。

根据工作方案，市文明办委托玉溪师范学院法学院开展《条例》的立法调研和起草工作。12月23日召开《条例》立法调研座谈会，市文明办、民政局、住建局、市场监督管理局等市直单位参加了会议，会上各单位结合各自职能，提出了许多有针对性的意见和建议。会后，收到各单位反馈意见、立法材料17份。12月底开始，我市进行了线上线下相结合的《玉溪市文明行为促进条例》立法问卷调查，线上通过网站、微信公众号向社会公众征求意见，共回收电子问卷20752份；线下到江川区、红塔区16个社区内发放纸质问卷，共回收纸质问卷329份。同时，制发《关于就玉溪市文明行为促进条例立法工作开展社会调查的通知》，向各县（市、区）市委宣传部、文明办、工会、团委、妇联，市直各单位，中央、省驻玉单位，驻玉军（警）部队征求意见。在此基础上，2021年1月15日起草单位完成了《玉溪市文明行为促进条例（草拟稿）》的初稿。

市文明办分别于1月19日、2月5日和2月22日组织召开了三次改稿会，充分征求了市人大、司法局、发改委、文明办等单位的修改意见。经过修改，起草单位完成了《条例》第四稿。

2月23日，市文明办制发《关于举行〈玉溪市文明行为促进条例（草拟稿）〉听证会的公告（第1号）》。2月25日，制发《关于征求〈玉溪市文明行为促进条例〉（征求意见稿）意见的函》，共收到意见建议13条，采纳7条。3月15日，市文明办通过听证网、玉溪文明网发布了《关于举行<玉溪市文明行为促进条例（草拟稿）>听证会的公告》（第2号），邀请社会各界报名参加《条例（草拟稿）》听证会；听证会于3月16日举行，16名听证代表从不同角度对《条例》提出意见建议40条，最终采纳意见建议19条；3月17日，市文明办召开专家论证会，5名地方立法咨询专家提出意见建议，提出意见建议48条，最终采纳意见建议12条；市文明办召开专题讨论会，对听证代表、论证专家提出的意见建议做梳理讨论，研究决定《条例》采纳的意见建议、增补的内容、修改完善的导向等问题。

四、《条例》主要内容

《条例》共设置了六章56条，分别为总则、文明行为基本规范、不文明行为治理、保障与促进、法律责任和附则。

第一章总则共11条。明确了立法目的、适用范围、基本原则、工作机制、政府及相关机构的职责等。第二条明确了条例的适用范围和文明行为定义。条例适用于本市文明行为促进工作，所称文明行为是指以社会主义核心价值观为引领、以中华传统美德为遵循，符合新时代公民道德要求，倡导社会主义新风尚，维护公序良俗，推动社会文明进步的行为。

第二章文明行为基本规范共14条。从正面规定了文明行为，分为规范和倡导两个层次，一是明确提出在公共环境卫生、公共秩序、交通安全与秩序、文明旅游、网络文明、文明就医、文明施工、乡村文明、诚实信用等九个领域的行为准则；二是倡导弘扬家庭美德、社会互助、弘扬和传承聂耳精神以及绿色环保、健康文明的生活方式。

第三章不文明行为治理共8条。从反面规定了不文明行为。《条例》坚持问题导向，规定了在公共环境卫生、公共秩序、交通出行、社区生活等方面应当重点治理的不文明行为。其中，结合我市情况，突出规定了禁烟区吸烟和不文明养犬行为。

第四章保障与促进共10条。规定了各方主体责任，以保障促进文明。明确我市精神文明建设指导委员会及其办事机构的督促检查、评估责任；政府提供硬件、人员保障等责任；公共场所和公共服务企业等社会组织和团体发挥示范、监督作用。确立了文明/不文明行为记录、文明劝导员、工作责任区、不文明行为投诉和举报受理等制度机制。

第五章法律责任共11条。对违反本条例规定的不文明行为，其他法律、法规已有处罚规定的，从其规定，《条例》不再重复规定。对上位法、其他地方性法规未明确规定处罚措施的不文明行为，如违反控烟规定、破坏公共秩序、交通违规、扰乱社区和谐、不文明养犬等行为，《条例》设置了相应的法律责任，并明确了执法部门。

第六章附则共2条。规定了门前“三包”的定义和条例的实施时间。

玉溪市文明办

2022年11月30日