政策解读

《玉溪市尾矿库专项整治工作实施方案》

政策解读

一、实施方案出台背景依据

尾矿库是贮存金属非金属矿山矿石选别后排出尾矿的场所，是一个由尾砂堆积形成的具有高势能的危险源。尾矿库一旦发生溃坝会产生泥石流，可能对其下游居民和设施安全造成威胁，容易导致重大人员伤亡和财产损失，并引发环境污染事件。国内外历史上都曾发生过特别重大尾矿库溃坝事故。2008年9月8日，山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司980沟尾矿库发生溃坝事故，造成277人死亡、4人失踪；2019年1月25日，巴西淡水河谷公司尾矿库发生溃坝事故，据媒体报道，该起事故约造成350多人死亡或失踪。为全面贯彻落实习近平总书记关于防范化解重大风险的重要论述，继续巩固应急管理部等8部委和省应急厅等10部门关于尾矿库风险防控的工作成果，结合党中央、国务院关于防范化解尾矿库安全风险的决策部署，2020年12月8日，云南省人民政府办公厅出台了《云南省尾矿库专项整治工作实施方案》（云政办函〔2020〕105号），综合运用法律、行政、经济、市场等手段，着力提升尾矿库安全风险管控能力，切实保障全市人民群众生命财产安全和社会大局稳定。按照国务院和省政府工作部署要求，玉溪市结合实际，制定了《玉溪市尾矿库专项整治工作实施方案》，在全市范围内深入组织开展尾矿库专项整治工作。

二、目标任务

通过开展专项整治，淘汰关闭不具备安全生产条件和污染环境的尾矿库，到2022年底全市尾矿库数量控制在27座以内，不再产生新的“头顶库”；健全完善尾矿库安全风险及监测预警和环境监督管理体制，健全完善安全生产责任体系，全面落实安全风险管控责任，建立监测预警机制，坚决遏制非不可抗力因素导致的尾矿库溃坝事故和环境污染事件。

三、方案亮点

此次出台的方案，在评估分析前期工作成效基础上，结合当前全市尾矿库现状，针对存在的突出问题，从事前、事中、事后全过程发力，提出了一些新的要求：一是进一步明确了各有关方面责任。在落实市、县人民政府领导责任方面，吸取前期工作的成功经验，继续实行《玉溪市尾矿库安全生产包保制度》；在部门监管责任方面，提出要从产业规划、立项审批、用地审批、安全监管、林地草原征用、河道保护、水土保持等方面全面严格把关，防范化解尾矿库安全风险；在企业主体责任方面，明确尾矿库“库长”制，全面落实企业安全生产主体责任。二是实施尾矿库总量控制和公告制度。首次提出尾矿库总量控制的目标，市级统筹全市尾矿库总量，自2021年起，在保证紧缺和战略性矿产矿山正常建设开发的前提下，尾矿库数量原则上只减不增。要求各地实行尾矿库基本情况公告制度，每年年初将上年度尾矿库数量、名称、地址等信息在当地政府和有关部门网站以及当地其他主流媒体上公告，确保每座尾矿库都公开透明，接受全社会监督。三是严格尾矿库准入条件审查。新建尾矿库项目在项目立项、选址、河道保护、安全生产、生态环境保护等方面不符合国家有关法律法规、标准和政策要求的，一律不予批准。对拟新建尾矿库项目选址严格实行联勘联审，由应急管理部门牵头，发改、自然资源、生态环境、林草、水利、交通等有关职能部门共同组成联合审查工作协调机构，按照“部门联动、同步审查、限时办结、统一反馈”的要求，对企业申报的拟新建尾矿库项目选址开展联勘联审工作，联勘联审工作严格实行部门审查意见“一票否决制”。严禁新建无合法矿石来源的独立选矿厂尾矿库，严禁新建“头顶库”及总坝高超过200米的尾矿库。严格控制尾矿库加高扩容，对不满足国家有关法律法规、标准和政策要求的尾矿库，有关部门一律不予批准加高扩容，也不得向上级审批部门转报；工程地质勘察等结论为不宜加高扩容的尾矿库不得加高扩容；严禁审批“头顶库”、运行状况与设计不符的尾矿库加高扩容项目。新建四等、五等尾矿库必须采用一次建坝方式。四是逐库甄别，确定“两个清单”。结合生态环境保护和行业领域政策要求，以县（市、区）为单位组织开展尾矿库逐库核查甄别工作。2021年2月底前，由各县（市、区）人民政府组织有关职能部门全面清理行政区域内尾矿库，对不满足安全、生态、环保、林草等方面要求的尾矿库提出明确的处置意见，制定保留和关闭尾矿库“两个清单”，明确闭库销号完成时限。“两个清单”需经县（市、区）政府审定，并由市尾矿库专项整治工作领导小组组织市级相关部门进行复核确认后，报市人民政府在主流媒体或政府网站进行公示，公示期为10个工作日，公示工作于2021年3月底前完成。五是将“头顶库”作为防范化解重大风险的重点对象，要求云南省易门县浦贝矿业有限公司罗台旧村尾矿库、玉溪矿业有限公司狮子山矿大沙河尾矿库要组织对前期综合治理效果进行评估，及时查缺补漏，原则上2021年底前完成针对性治理。各级各部门各单位不得在尾矿库坝脚下游1公里范围内新规划设置居民区、工矿企业、集贸市场、休闲健身娱乐广场等人员密集场所。因公路、铁路以及其他项目建设导致尾矿库成为“头顶库”的，由项目建设单位出资对尾矿库进行治理。强化动态风险管控，企业每年要对“头顶库”进行1次安全风险评估。对没有生产经营主体的尾矿库，由所在地县级政府承担安全风险管控主体责任。。

四、工作重点

（一）严格控制数量

从尾矿库数量变化趋势来看，自2007年以来，全国尾矿库数量已经连续12年呈逐年减少趋势，玉溪市尾矿库数量也呈逐年减少趋势。从现实需要来看，尾矿库在对矿业经济发展提供重要支撑的同时，占用大量土地资源，也给安全生产和生态环境保护带来巨大压力，根据国家和省委省政府的要求，逐步把尾矿库数量压下去已经成为我们面临的一个艰巨任务。

为实现尾矿库数量“只减不增”这个目标，《工作方案》中从两个方面进行了制度设计。

一方面是“控增量”，就是控制新增尾矿库数量。在这个方面，一是要求各地采取等量或减量置换等政策措施对本地区尾矿库实施总量控制，自2021年起，在保证紧缺和战略性矿产矿山正常建设开发的前提下，做到尾矿库数量原则上只减不增。二是鼓励新开发矿山项目优先利用现有尾矿库；对于确需配套新建尾矿库的，要求各有关部门严格新建尾矿库项目立项、项目选址、河道保护、安全生产、生态环境保护等方面的审查，对于不符合产业总体布局、国土空间规划、河道保护、安全生产、水土保持、生态环境保护等国家有关法律法规、标准和政策要求的，一律不予批准。

另一方面是“减存量”，就是逐步减少现有尾矿库数量。在这个方面，一是强化尾矿库闭库治理，对于运行到设计最终标高或者不再进行排尾作业的尾矿库，以及停用时间超过3年的尾矿库、没有生产经营主体的尾矿库，必须在1年内完成闭库治理并销号。根据省政府组织制定的尾矿库闭库销号管理办法，对已完成闭库治理的尾矿库，县级人民政府要及时公告实施销号，不得再作为尾矿库进行使用，不得重新用于排放尾矿。二是加大政策引导和支持力度，积极推广尾矿回采提取有价组分、利用尾矿生产建筑材料、充填采空区等尾矿综合利用先进适用技术，鼓励尾矿库企业通过尾矿综合利用减少尾矿堆存量乃至消除尾矿库。通过这两个方面的措施，可以把尾矿库增量控制住，存量减下去，实现总量“只减不增”的目标，从源头上消除尾矿库安全风险。

（二）关注加高扩容

尾矿库加高扩容是起草工作方案时重点考虑的问题之一。对尾矿库实行总量控制，新建尾矿库必然会受到严格限制，在这种情况下，肯定会有一部分尾矿库企业在充分论证的基础上，选择通过加高扩容来延长尾矿库服务年限。需要强调的是，文件对“头顶库”明确禁止加高扩容，对其他尾矿库，虽然没有禁止进行加高扩容，但也不鼓励这么做，因为尾矿库加高扩容会导致其安全风险相应增大。对尾矿库进行加高扩容，必须首先对其坝体稳定性和排洪系统是否能够满足加高扩容需要进行充分论证，如果不顾尾矿库实际运行情况盲目加高扩容，极易导致溃坝事故发生，必须慎之又慎。2006年陕西省商洛市镇安县黄金矿业有限责任公司尾矿库“4·30”溃坝事故、2007年辽宁省鞍山市海城西洋鼎洋矿业有限公司尾矿库“11·25”溃坝事故，以及2008年山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司980沟尾矿库“9·8”溃坝事故，都是由于企业擅自对尾矿库实施加高扩容造成的。

对于一些确实需要实施的尾矿库加高扩容工程，不论是企业安全管理还是政府部门安全监管，都必须采取比新建尾矿库更加严格的管控措施。

从政府层面讲，一是严禁批准“头顶库”以及运行状况与设计不符的尾矿库加高扩容项目。二是要强化该类项目工程勘察、安全评价、水土保持、环境影响评价、工程设计、施工监理等工作，凡不满足国家有关法律法规、标准和政策要求的，一律不予批准。三是要加大工程实施过程中的监督检查力度，督促企业严格按照审批文件施工。

从企业层面讲，一是在工程实施之前要进行充分论证。要进行工程勘察、安全预评价和环境影响评价，对于工程勘察或安全预评价、环境影响评价结论为不宜加高扩容的，坚决不得实施加高扩容。二是必须委托具备相应资质的设计单位进行安全设施设计，安全设施设计必须充分考虑加高扩容带来的安全风险，采取有效的应对措施，并报应急管理部门审批。同时，要编制水土保持方案报水利部门审批。三是必须严格按照批准的安全设施设计、环境影响评价和水土保持方案等组织施工。委托具备相应资质的监理单位进行全程施工监理，做好隐蔽工程的监理记录和资料存档。项目建设过程中发生重大变更，必须报经原审批部门批准后方可继续施工。四是加高扩容工程施工完成后，尾矿库企业要按照相关法律法规和标准规范要求，认真组织进行安全设施竣工验收，取得安全生产许可证以后方能投入正式生产。

（三）生态优先、绿色发展

这是贯彻落实习近平总书记考察云南讲话精神，做好生态保护和高质量跨越发展决策部署，从源头上防范化解尾矿库安全风险的重要举措。习近平总书记多次发表重要讲话，从中华民族长远利益出发，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，明确了“共抓大保护、不搞大开发”和“生态优先、绿色发展”的原则。

五、涉及范围

玉溪市内从事金属非金属矿产品采选加工的各县（市、区），所有的选厂和尾矿库。专项整治工作范围包括尾矿库的新建、扩容、回采、闭库、消库和运行、停用期间、闭库后等安全管理全过程。

六、执行标准

《实施方案》按照原国家安监总局颁布的《尾矿库安全监督管理规定》（国家安监总局令38号）《尾矿库安全技术规程》（AQ2006-2005）《尾矿库在线监测安全工程系统技术规范》(GB51108—2015）《尾矿库安全监测技术规范》（AQ2030-2010）《金属非金属矿山安全标准化规范尾矿库实施指南》（AQ T2050.4-2016）等规定和标准技术规范。

七、注意事项

（一）本方案适用范围是纳入安全监管并发放《安全生产许可证》的金属非金属矿山和独立选厂配套的尾矿库。不包括核工业矿山尾矿库、电厂灰渣库。

（二）尾矿库的建设要求发展改革、自然资源和规划、住房城乡建设等部门做好项目前规划和后期周边项目建设规划控制，避免产生新的“头顶库”。

八、关键词诠释

（一）尾矿库：指筑坝拦截谷口或围地构成的、用以贮存金属非金属矿山进行矿石选别后排出尾矿或工业废渣的场所。

（二）总坝高：库容相对应的最终堆积标高时的坝高。

（三）尾矿库等别：尾矿库等别应根据尾矿库的总库容及总坝高按下表确定。尾矿库各使用期的设计等别应根据该期的全库容和尾矿坝高分别按下表确定。当按尾矿库的全库容和尾矿坝高分别确定的尾矿库等别的等差为一等时，应以高者为准；当等差大于一等时，应按高者降一等确定。

尾矿库各使用期的设计等别