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策划人语

　　抚仙湖是我们的母亲湖，也是玉溪的靓丽名片，但随着游客不断增多，屡禁不止的不文明行为在让抚仙湖“很受伤”的同时也抹黑了玉溪的这张靓丽名片。

　　记者调查发现，在抚仙湖边不文明行为屡禁不止的背后，暴露的是法规的不健全，是执法力量的薄弱单一，是管理体制的不顺畅，也是硬件设施的不完善。本报深度报道部记者试图通过多方走访调查、集思广益，为健全抚仙湖的监管体制，杜绝抚仙湖边不文明行为支招，同时，我们也呼吁广大市民及游客能养成良好行为习惯，不要让抚仙湖再“受伤”。

　　屡禁不止的不文明行为

　　6月1日，端午小长假第二天，从仙湖锦绣到秦家山的环湖路上车辆川流不息、人潮涌动，30余度的高温让外来游客和当地村民都把抚仙湖当成了观光消暑胜地。

　　在跟随巡逻艇巡查过程中，江川县抚仙湖管理局综合执法大队办公室主任盛梁涛发现一60多岁的老人正在湖里洗头，而距离其不到3米的地方便立有“禁止抚仙湖内洗澡”的告示牌。

　　在询问姓名、家庭住址均得不到回应后，盛梁涛只能让老人离开。老人洗头事件仅是抚仙湖边不文明行为的冰山一角，6月1日下午，江川县抚仙湖管理局综合执法大队工作人员在巡查过程中发现，五名外地游客正带着孩子在大马沟码头搭建帐篷，进行烧烤，各种烧烤工具和食物零乱地摆放在湖岸边，烧烤架上浓烟滚滚。当执法人员告知他们，严禁在抚仙湖岸搭建帐篷、进行烧烤，并劝他们立即停止烧烤拆卸帐篷时，其中两名女子甚至还对执法人员口出恶言。

　　在抚仙湖月牙潭，几名本地游客明知在湖岸边烧炊是违法行为，但仍心存侥幸，看到执法人员到场，慌忙收起炊具离开。

　　据盛梁涛介绍，为杜绝抚仙湖边不文明行为的发生，自4月中旬起，执法大队工作人员便没了周末，除了按常规进行日常巡查外，每逢节假日，江川县抚仙湖管理局还安排专人在洗头、洗澡、洗车、洗狗、烧炊、露营等不文明行为多发区域进行值守，但就是这样的严防死守依然杜绝不了不文明行为的发生。仅端午小长假三天，江川县抚仙湖管理局综合执法大队便查获在抚仙湖洗头13起、洗车2起、洗狗1起、烧炊8起、搭帐篷19起、洗衣1起、摆摊6起。

　　作为玉溪的母亲湖，抚仙湖是我国重要的战略水资源储备库，其水量相当于给全国每人储备了15.8吨的淡水。为保护我们的母亲湖，玉溪市提出了早保护、早治理，决不走先污染、后治理老路的总体思路，并于去年起，通过拆除抚仙湖周边临时违章建筑；实施一批环保项目，截断污染源；实行河段长制，增加人员，抓好日常垃圾清运；建设污水处理厂，集中收集处理生活污水；实施“四退三还”，进行景观绿化；调整农业种植结构，减少面源污染等一系列工程措施及努力减少非法活动及不文明行为的非工程措施。“正是上述措施让抚仙湖保护治理真正实现了标本兼治，也让抚仙湖边的不文明行为得以锐减。”玉溪市抚仙湖管理局副局长李家富说。

　　在利用工程措施与非工程措施进行标本兼治的同时，舆论监督的力量也让抚仙湖边的不文明行为无处遁形。作为玉溪主流媒体的《玉溪日报》自今年4月中旬起，连续多个版面曝光在抚仙湖周边洗澡、洗狗、放牧、扔垃圾、烧烤、排便等不文明行为，还有一些人则通过网络和微信等社交公共媒体，对游客将车直接开到湖滩上清洗的不文明行为进行曝光。

　　“应该说，自2013年以来，抚仙湖边的不文明行为是有明显减少的，以往每年我们收缴的洗发水、沐浴液一般都有三四桶之多，今年仅有一桶多。”盛梁涛告诉记者。据他所言，抚仙湖边不文明行为多发于周末和节假日，其中，像旅游区内出现较多的是乱扔垃圾的行为，其他相对偏僻的区域最容易出现搭帐篷、烧烤的行为，而洗车、洗狗等行为一般是外来游客所为，当地村民多半是洗头、洗澡、洗菜等。

　　法规不健全是主因

　　6月5日中午12点，大晴。从阳光海岸出发，一路走走停停，环湖一圈耗时4个多小时，除在阳光海岸一小店外发现一堆放于树下的垃圾外，一路上记者并未发现其他不文明行为。

　　在阳光海岸附近新建的红宝石沙滩内，一身泳衣的几个当地女子正在沙滩小店内购买雪糕，记者观察发现，在四周并未发现垃圾箱的情况下，她们一直将雪糕纸捏在手上，并未丢弃。当记者上前询问时，其中一位不愿意透露姓名的女子表示：“肯定得找到垃圾箱再丢。”

　　对此，该店店主古艳华告诉记者，10多天来从未见过在湖里洗车、洗衣、洗澡、洗狗等现象，但是在沙滩上扔垃圾的现象却时有发生。

　　记者经过胡家湾片区时是下午1点50分，这是村民入湖洗头、洗澡的“黄金时间”，有十来个光着身子的半大孩子正在游泳、嬉戏，但是并未发现有人使用洗发水或沐浴液。

　　同样，在烧炊事件多发的情人谷，许是因为并非节假日，这里很安静，并没有人。

　　在华宁县的沿湖村落海镜，87岁的龚家贵正坐在湖边的石凳上与其他老人聊天，在老人的记忆里，这些年除了水位下降外，抚仙湖的水质并未有太大的变化。当提及抚仙湖周边的不文明行为时，龚家贵表示，执法人员每天都会到村里巡查，加之村里也经常进行抚仙湖保护方面的宣传，所以当地村民到湖里洗车、洗澡、洗衣服的现象是不会出现的，但仍有个别村民会到湖里洗菜。

　　下午3点30分，当记者到达澄江樱花谷景区时，这里至少聚集了四五十名游客，这些游客有的在游泳，有的在带着孩子捞鱼，还有的则在湖边小憩，但是均未发现不文明行为。据长期在此地餐厅工作的李宿介绍，在湖边走道上扔垃圾的现象比较普遍，但是在河里洗车、洗澡、搭帐篷等情况并未发生过，而就宠物下水的情况，她的说法是：“为防止宠物下水，我们还专门安排了宠物寄养处。”

　　那么，抚仙湖边的不文明行为为何屡禁不止呢？玉溪市抚仙湖管理局副局长李家富给出的解释是，天气过热，游客剧增给属于天然开放性水域的抚仙湖监管带来了压力，同时，法规的不配套也给执法工作带来了难题。

　　“《抚仙湖保护条例》的不完善让我们在执法时压力很大。”江川县抚仙湖管理局局长杨岗表示。据他介绍，在2007年颁布实施的《抚仙湖保护条例》中，对洗车、洗动物、洗澡、洗头、洗农作物、露营、野炊、烧烤等在抚仙湖周边经常发生的不文明行为并未明文规定，这就往往导致执法部门在制止和纠正此类行为时缺乏法律依据，致使暴力抗法事件时有发生。

　　记者了解到，在实际操作过程中，江川县抚仙湖管理局综合执法大队在处理洗头、洗澡等案件时沿用的是《抚仙湖保护条例》第二十九条第六款之规定：“在水体洗刷生产、生活用具，使用含磷洗涤用品的，处20元以上1000元以下罚款。”同时，洗车的案件也视为洗涤生产、生活用具，适用该条款。而在处理洗狗案件时，沿用的则是《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条之规定：“个人在饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水源水体的活动，责令停止违法行为，可以处500元以下罚款。”

　　因为在《抚仙湖保护条例》中对不文明行为并未有明确规定，所以执法人员在执法过程中更多的是警告教育。2013年江川县抚仙湖管理局综合执法大队共对400余起不文明行为进行警告教育，但是仅对70起不文明行为进行处罚。同样，今年1—5月，该大队对170余起不文明行为进行警告教育，但仅对45起不文明行为进行处罚。

　　同时，即便是实施处罚的，罚款也多在50元以内，极低的违法成本导致罚款本身并未能起到威慑及警示作用。

　　多重因素影响监管效果

　　白天出车，晚上出船，对于游客来说是美景、是仙境的抚仙湖于33岁的市抚仙湖管理局执法支队工作人员胡杰彬而言更多的是一种责任。

　　作为一名执法人员，胡杰彬的字典里没有周末，他们一直采取的是上11天休4天的工作制，要是遇上节假日往往无法轮休，同时，他们还实行24小时值班制，哪怕不是上班时间，也得全天在支队值守。

　　执法力量单一，执法人员超负荷运转，这是多位受访者都提到的问题。按照《抚仙湖保护条例》相关规定，抚仙湖管理局将对抚仙湖一级保护区内的所有事宜进行管理，即包括100.8公里的湖岸线及所有水域面积，而全市的执法力量加起来也不过120余人，这就意味着一人需要管理1公里左右的湖岸线，“端午小长假抚仙湖每天的人流量都在9万左右，也就是说每个执法人员平均要管1000人，这还是无人轮休的情况，要想监管到位，1公里至少要2个人为宜。”李家富告诉记者。

　　此外，尽管玉溪市抚仙湖管理局已经成立多年，但在具体操作过程中依然存在管理体制不顺畅的问题。按照属地管辖原则，沿湖的江川、华宁、澄江三县均有抚仙湖管理局，并设有相应执法机构，但市级执法支队对县级执法大队仅有业务指导功能，在实际执法过程中，各县因为不同的考量而存在执法宽严度不一的问题。

　　“多头执法容易造成监管上的不到位，甚至空白。”江川县江城镇党委副书记周宏斌在受访时坦言，他以在环湖路上摆摊设点的情况为例，按照《抚仙湖保护条例》相关规定，只要在一级保护区内的都归抚仙湖管理局管，而按照《公路法》相关规定路政部门也应该对其进行监管，最终按照属地管辖原则，该情况发生在江城镇就得由当地政府进行监管，但是当地政府没有执法权，所以也只能进行劝阻。

　　另外，还有不少受访者认为，这些不文明行为之所以屡禁不止还与围网、垃圾箱、公厕、停车场等硬件设施的不配套有着直接的关系。同样以抚仙湖旅游开发最早的江城镇为例，自去年起，该镇的沿湖环境卫生清理工作开始全部外包，此后，该镇配备了环卫工人47人，并配置了26只垃圾箱体、68只果皮分类箱及2辆可卸垃圾车、1辆小型装载机。“这些设施平常基本能满足需求，但是在每天人流量都在2万多人的长假期间就无法满足需求。”江城镇纪委书记李任民表示。对此，该镇环境中心副主任陈润华也坦言：“这些设施大部分设于环城路上，有些地段由于间隔距离过长，并不能满足需求，只要硬件设施到位，在政府及相关部门的引导下，村民及游客的习惯应该是能得以改变的。”

　　监管盲区如何修复

　　抚仙湖边不文明行为的监管盲区如何修复？我们如何才能杜绝这些不文明行为的少发生甚至零发生？首当其冲的当然是对相关法规的修订及完善。

　　一个可喜的消息是，作为《抚仙湖保护条例》实施细则的《玉溪市抚仙湖保护管理实施办法》已经出台，目前正在送审当中。该《实施办法》的亮点之一是：明确规定在抚仙湖一级保护区内禁止洗车、洗动物、洗澡、洗头、洗网具、洗农作物、洗生产用具、露营、野炊、烧烤等。这就为执法部门查处不文明行为提供了明确直接的法律依据。该《实施办法》的亮点之二是：明确沿湖三县政府及市直相关部门在抚仙湖保护中应履行的职责，而这也将改变过去多头执法导致监管不到位的情况，有利于建立责任追究制度和形成工作合力。同时，该《实施办法》还划定了抚仙湖的高程，并对“四退三还”、河段长负责制等我市一些在抚仙湖治理和保护上的好做法、好经验进行了表述。

　　但是，一个不可忽略的问题是，《实施办法》属于市政府规范性文件，按照相关法律规定，按照1月3日全省立法工作会议精神和现行有关法律法规的规定，政府文件不得新增和创设包括罚款在内的行政处罚权，因此，尽管《实施办法》中对不文明行为进行明确规定，但是依然不能对其进行罚款。换句话说，想以增加违法成本来遏制不文明行为的想法还是行不通。在此情况下，几乎所有受访者均建议，尽快修改《抚仙湖保护条例》，然而《云南省抚仙湖保护条例》的修改权限并不在玉溪。同时也有受访者提出，可以利用当地的村规民约对不文明行为进行约束或者处罚；还有受访者建议，可以建立一个类似于征信系统的监督机制，将不文明行为实施者列入黑名单，让其在今后的生活中受到多方制约。

　　在执法力量的配备和基础设施配置方面，6月3日，市政府召开的抚仙湖流域非工程管理措施落实督查推进会已经决定在抚仙湖旅游旺季，以协管员的方式让执法人员力量增加一倍，会议还决定对进入抚仙湖的57个路口进行封堵。

　　此外，会议还决定，建立领导排班制、加大巡查密度、建立有奖举报制度、加大宣传力度等一系列非工程措施，加强对抚仙湖流域的综合管控，集中整治违法行为，保护好抚仙湖Ⅰ类水质。

　　当然，我们还必须清醒认识到，不文明行为光靠执法手段“堵”仅是治标，“疏”才是治本，“疏”的力量则在于全社会的参与，只有合理引导教育，才是改变这些不文明陋习的关键，那么，我们能否借鉴杭州西湖的模式在不污染抚仙湖的前提下划定一定区域来搭建帐篷，以满足大众的露营需求？我们又能否借鉴《湖北省湖泊保护条例》中湖泊保护监督和公众参与的相关规定，建立一整套公众参与的抚仙湖保护、管理和监督机制？在抚仙湖边不文明行为屡禁不止的背后，我们需要探讨的问题还有很多。（记者  李文雯）