―― ―2011年8月30日在玉溪市三届人大常委会第二十五次会议上
玉溪市审计局局长 申列京
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，向市人大常委会报告2010年度市级地方预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》和《云南省预算审查监督条例》的规定，市审计局对市本级2010年预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作紧紧围绕市政府的中心工作，加强对宏观政策执行情况、重大投资项目和重点民生资金的跟踪审计，进一步深化绩效审计，密切关注经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，严肃揭露和查处重大违法违规问题，更加注重从体制、制度和政策层面反映问题，在保障我市政策措施的贯彻落实、推动经济发展方式转变、促进反腐倡廉和民主法制建设等方面发挥了积极作用。今年主要审计了2010年度市财政局具体组织实施的市级预算执行情况；采取联网审计方式审计市地税局组织实施的市级税收计划执行情况；对市直5个部门预算执行情况和领导干部经济责任及绩效进行三结合审计；配合预算执行审计开展了政府投资项目前置、跟踪及决算审计、烟叶生产基础设施建设项目审计、校安工程及绩效审计；按照审计署的统一安排和部署，对全市地方政府性债务进行审计；配合省审计厅完成了全市11条二级公路债务锁定审计。
2010年7月至2011年6月，共完成审计及审计调查项目152项，查出有问题金额229897万元（不含债务审计），其中：违规金额6792万元，管理不规范金额223105万元。审计依法进行处理，应上交财政2963万元，已上缴2689万元，应归还原渠道资金532万元，应调账处理4972万元。移送违法违规案件（事项）20件，涉及单位7个，责任人3人，金额973万元。报审建设项目投资总额785257万元，审计审定金额712638万元，核减和核增工程投资合计78333万元（含新平至三江口和澄江至阳宗两条二级公路债务锁定审计核减投资56465万元）。以上共增收节支78439万元。共编发工作简报和审计要情121条，其中：市政府采用26条，省审计厅采用23条，省政府采用1条。
一、市级预算执行审计情况
（一）财政局具体组织市本级预算执行和地税局地方税收征管审计情况
2010年市人大批准市级年初一般预算收入307560万元（含高新区，下同），调整预算327490万元，实际完成331157万元，占调整预算数的101%，比上年增长16%；年初一般预算支出284000万元，调整预算300670万元，实际完成282768万元，占调整预算数的94%，比上年增长12%。
从审计情况看，2010年，玉溪市财政工作在市委、市政府的正确领导下，在市人大及其常委会的监督指导下，按照市委三届六次全会部署，坚定不移地实施以改革开放和科技进步为动力的“生态立市、烟草兴市、工业强市、农业稳市、文化和市”战略，坚持“三优一特”经济发展思路，积极培植财源，抓好税收征管，优化支出结构，保证了我市经济社会稳步发展。预算管理工作得到加强，预算编制质量、执行效果和管理水平明显提高，税收征管进一步规范，财政预算执行情况良好。
（二）部门预算执行与绩效结合审计情况
结合审计工作实际和行政绩效管理的要求，市审计局将市交警支队及下属单位、规划局、旅游局、原信息产业办公室、残联等5个部门2010年度预算执行、领导干部经济责任和绩效情况进行结合审计（经责审计详见第三部分内容）。共查出有问题金额846万元，主要是应缴未缴预算收入314万元、扩大支出范围202万元、专项资金长期结余145万元、私存私放资金50万元、未经政府采购支付印刷费用43万元、挪用专项资金15万元等。（5个部门预算执行审计存在具体问题统一在经济责任审计存在问题中反映）
从审计情况看，多数单位能认真执行财政预算，增收节支工作取得一定成效。5个单位财政预算拨款执行率均达到98%以上、项目经费预算细化率逐步提高、部分费用支出也较上年有所下降。如3个单位项目经费预算细化率达100%，1个单位达95%；5个单位的会议费支出合计118万元，仅比上年增加3万元；5个单位2010年均无出国费用支出；2个单位无加班工资支出等。但专项资金使用效益未得到充分发挥，预算管理还需加强和完善。主要体现：
1、预算调整率偏高。5个单位的预算调整金额合计2213万元，调整额最高1282万元，最低76万元。预算调整率最高达30%，最低17%，平均预算调整率为24%，主要是项目经费追加和追减。
2、项目资金使用率偏低。5个单位的项目资金使用率只有1个单位达到80%以上，最低45%，平均项目资金使用率69%。
3、财政拨入资金结余较大。5个单位的资金结余合计2471万元，结余额最高达809万元，结余率为36%，平均结余率24%。
项目资金使用率偏低和结余较大的主要原因是：部分项目经费下半年或年底拨付，需要下一年继续使用；部分已完项目的资金结余未调整使用等。
4、5个单位交通费支出408万元，超预算支出165万元，最高的单位超预算118万元，超预算率55%；5个单位交通费合计比上年增支134万元，平均增长90%。主要是超编使用车辆或新增公务用车、油价上涨和部分使用年限较长的车辆油耗高、修理费用大等。
5、4个单位的接待费支出（含购烟支出）均较上年增长，平均增长13%，增幅最高29%、最低4%。
二、政府投资项目审计
2010年7月至2011年6月，市审计局紧紧围绕市委、市政府的工作中心，创新审计思路，进一步深化建设项目前置审计、竣工决算审计和跟踪审计，积极探索建设项目绩效审计。共完成政府投资审计（调查）项目108项（未含9个烟田项目），报审投资总额768387万元，审计审定金额696580万元，核减和核增工程投资合计77521万元；同时，协助省审计厅完成了我市境内11条政府还贷二级公路的债务锁定审计，共锁定我市二级公路债务935326万元，有效发挥审计机关在政府投资和管理中的监督作用。
（一）加大政府投资建设项目前置审计力度
共完成建设工程前置审计项目70项，送审招标控制价金额166013万元，审定金额156058万元。经审计，核减和核增招标价合计15669万元，主要是部分材料价高于市场价、部分项目招标控制价编制不准确等。通过前置审计，进一步规范建设项目的招投标行为，更加体现了工程招标的公平、公正、合理性，发挥了审计机关截堵管理漏洞，从源头预防腐败的“免疫系统”功能。
（二）深化重点建设项目竣工决算审计
对华盘路工程、玉溪市棋阳路拓宽改造一期工程、云南台成精密机械有限公司年产1万台数控光机厂房工程等23个主要涉及交通、市政重点建设项目进行了审计，审计工程总投资98977万元，查出有问题金额16793万元，其中：核减工程投资3937万元。
1、工程结算多计工程价款3670万元。主要是施工单位多报工程结算价款。
2、15个工程项目超概算9330万元，占已审项目数的44％，占项目总投资的8％。主要是一个项目超概算 7123万元，原因是超工期3年零2个月，材料价格上涨，地质灾害治理，前期论证不够充分、工程变更较多等。
3、某县一条二级公路建设资金被调剂用于其他公路建设494万元（已归还472万元）、水毁废置工程未经批准列入结算1109万元、县财政应拨未拨建设资金1713万元。
4、某区一水库除险加固及郊野公园建设项目一期工程多付工程价款100万元，已按审计意见由建设单位追回并收缴市财政。
5、某公司厂房建设工程多列贷款利息232万元，挤占建设成本16万元。
（三）逐步扩大建设项目绩效审计覆盖面
共完成建设项目绩效审计12项，其中：对通海县垃圾处理厂、抚仙路改造工程等10项竣工结算项目进行绩效审计，审计项目投资额15164万元。通过审计，核减工程投资1450万元，查出有问题金额2151万元，主要是工程结算不实1199万元、超概算627万元等。提出审计建议42条，全部被采纳，对强化项目管理水平、提高建设资金的使用效益发挥了积极作用；根据省审计厅委托，对澄江至阳宗和新平至三江口两条二级公路进行跟踪审计的同时，进行绩效审计，共揭示公路建设中合同谈判单价部分调整不合理、工程进度与工程计量不同步、债务资金不清晰、上级转贷资金利息未列入债务、部分已完工程资料未报送审计、工程结算多计工程价款等10个问题，提出整改建议5条，有力地保障了两条二级公路的债务锁定和工程建设的顺利实施。
（四）积极开展和配合11条二级公路债务锁定工作
2011年4至5月，市审计局配合省厅对我市境内另外9条二级路的债务锁定工作。在审计和配合审计过程中，根据市委、市政府的要求，采取现场调研、集中培训、现场指导、全力参与方式，并协助和指导各建设单位和施工单位补充完善相关资料，达到了投资不重不漏，债务应锁尽锁的目的。审计锁定11条二级公路截至2011年12月31日债务余额935326万元。市审计局审计的新平至三江口和澄江至阳宗两条二级公路，核减投资56465万元（审计报告由省审计厅出具）。
（五）全面跟踪审计调查扩大内需投资项目
为认真贯彻落实中央、省、市扩大内需促进经济增长的重大战略决策和工作部署，市审计局积极与财政、计划、主管部门和项目实施单位协调，对我市249个扩大内需投资项目的投资规模、投资结构、工程进度、资金拨付、资金管理、项目管理等进行了审计调查，调查面达100%。为保障和促进中央应对国际金融危机政策措施的贯彻落实，充分发挥了审计监督指导作用。
三、领导干部经济责任审计
2010年7月至2011年6月，市审计局受组织部门委托，共对市交警支队、旅游局、规划局、原信息产业办公室、玉溪日报社、中医院、工业财贸学校、残联；红塔区区长、区公、检、法、财政“四长”及华宁县检察院等14个部门的领导干部履行经济责任的情况进行了审计。审计共查出有问题金额15306万元，其中：领导干部应负主管责任11689万元，应负直接责任252万元，应负领导责任3365万元。移送纪检监察及相关部门处理案件（事项）16件、3人，涉及金额912万元。
审计结果表明，多数单位和领导能够认真履行职责，严格执行民主决策程序，较好地执行财经法规政策，建立相应的财务管理及内控制度。在专项资金管理使用上较为规范，未发现大的违规违纪问题。会计资料基本能真实地反映单位年度财政财务收支状况。但部分单位在执行财经纪律、财务管理和会计核算等方面仍然存在以下主要问题：
（一）市、县（区）9个单位（含延伸审计单位1个）私存私放资金811万元。主要是将收取的赞助费、工作经费、房租收入等开设个人账户或现金保管；弄虚作假套取现金；自行设置“自有资金”账户管理和核算资金；将财政拨入的培训费在虚列支出后拨入下属培训中心账户核算等。私存私放资金主要用于发放职工各种补贴、奖金、实物及用于业务经费支出等。
（二）市级4个单位扩大开支范围622万元。主要是违规补助新车、发放职工节日慰问费和误餐通讯补助、经费账户资金转入工会账户等。
（三）市、区4个单位隐瞒截留收入170万元。主要是截留应当上缴的规费收入、应列收入核算资金列往来款核算等。
（四）市、区6个单位专项资金长期结余1358万元，导致资金效益未能充分发挥。
（五）市级2个单位（含下属单位）未经批准自行处置或购置国有资产1325万元。
（六）市级某部门下属单位设立各县分站、协会管理的培训站将收取的1671万元公款以现金或存入个人账户保管、协会管理的某公司违规收费185万元。
（七）某区少征税款118万元、应征税款未按期征收302万元；1个单位使用非法定票据收取执行款等131万元；1个单位大额保管现金26万元和应纳入单位基本账户核算的资金289万元由财政所代管；1个单位虚列支出11万元。某县1个单位结案赃款和利息435万元上缴财政不及时。
（八）原始单据及要素、报销手续不齐全；违规使用票据；使用大额现金支付费用等财务管理不严问题在部分单位不同程度存在。
究其原因：一是少数部门、单位领导及相关财务人员遵守财经纪律意识淡薄，不重视财务管理工作；二是部分单位内控制度不健全，有的虽然制定了相应的制度，但执行不到位；三是一些主管部门对所管理的下属单位、科室及实体的财务收支活动的指导与监督不到位；四是个别部门由于行业财务管理体制特殊，外部监管不到位，系统性问题较为突出。
四、重点民生资金和民生工程审计或审计调查情况
（一）烟叶生产基础设施建设项目工程投资、财务收支及其绩效审计情况
全市共审计2010年烟叶生产基础设施建设项目1162项，送审工程直接投资16870万元，审定工程直接投资16059万元，核减工程投资812万元，主要是高套工程单价，多计、重计、错计工程量等。工程涉及水池、沟渠、管网、小坝塘整治、泵站、机耕路、坡改梯等。
审计结果表明：2010年烟叶生产基础设施建设项目管理总体较好，投资和质量控制基本到位，已完工程项目验收合格率100％。项目区农业生产设施进一步完善，基本改变了项目区旱季缺水，雨季积涝，烤烟及其他农产品生产运输困难等问题。但在项目实施管理中仍然存在不完善的问题。
1、工期控制不理想。3个县工期控制较好，2个县超工期率较高，1个县所有标段均超合同工期。
2、现场监理不到位，签证不及时、不准确。总体签证率不高，大部分县区现场签证准确率较低，签证准确率较高的多数为后期经重新核实后补签证。
(二)全市校安工程建设及绩效跟踪审计情况
2009年至2011年3月末，全市批准校安工程建设项目320个，已投入使用176个。截至2011年3月，应到位资金25206万元，中央、省、市已到位资金22200万元，市级未到位资金3006万元；已完成工程投资20841万元。
从审计情况看，校安工程项目管理基本到位，会计核算规范，资金拨付和下达及时，确保了项目建设按期实施。但存在2010年工程项目投资来源、投资主体和责任不明确。
（三）“两基”教育经费投入和管理使用情况专项审计调查
按照财政算账、教育配合、审计核实、政府认定的要求，市县审计局对市级和八县一区2007年至2009年度“两基”教育经费投入和管理使用情况进行了专项审计调查。
审计调查结果表明，市县党委、政府高度重视教育工作，不断加大教育投入，大部分县（区）财政预算内对教育拨款均高于财政经常性收入年平均增长比例。但少数县不同年份存在教育经费增长比率未达到财政经常性收入增长水平。截至2010年11月25日，尚有两个县欠拨教育费附加2283万元。
（四）土地专项资金管理及绩效审计情况
市审计局对新平、峨山和元江县2009年土地开发整理资金及探矿权采矿权使用费和价款收支管理及绩效情况进行了专项审计。查出有问题金额663万元，其中：3个县未按规定及时解缴市级财政预算收入134万元，1个县土地开发整理专项资金长期闲置494万元；1个县虚列投资完成额34万元。
从审计情况看，两个县土地开发整理项目管理、实施较好，一个县管理问题较为突出。土地开发整理项目的实施，改善了当地生产条件，提高了土地等级，为农民增产增收和地方经济发展奠定了良好的基础，经济效益和社会效益较好。
五、全市地方政府性债务审计情况
（一）基本情况
按照审计署的统一部署，省审计厅和市审计局以“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”为原则，对市级和八县一区地方政府性债务进行了审计。截至2010年底，全市三类政府性债务余额合计1745676万元（未含粮食和供销政策性挂账28941万元），其中：政府负有偿还责任的债务1653161万元，占债务总额的95%；政府负有担保责任的债务79377万元，占债务总额的4%；其他相关债务13138万元，占债务总额的1%。从债务形成时间来看，我市债务余额为多年累积形成，大量债务发生在2007年以前，2010年当年举借的债务主要用于续建以前年度项目和还本付息、置换以前年度的到期贷款等。
（二）债务风险分析
1、政府负有偿还责任的债务风险水平偏高，未来偿债压力较大。
2010年末政府负有偿还责任的债务余额1653161万元，当年还本付息额474367万元，与全市综合性财力1284887万元相比，债务率和偿债率分别为129%、37%（国际公认的债务率、偿债率警戒线为100%、20%），与全市实际可用财力745943万元相比，债务率和偿债率分别为221%、64%，总体债务率偏高。目前，债务偿还已进入高峰期，政府偿债压力较大。
2、政府负有担保责任的债务和其他相关债务所占比例不高，但部分可能会转化为负有偿还责任债务。
2010年末，全市政府负有担保责任的债务和其他相关债务余额为92515万元，占总债务规模的5%。主要为上级财政转贷、学校、医院、其他单位和个人借款等，从医院学校贷款来看主要以收费收入作为还款来源，其转化为政府负有偿还责任债务的可能性较小，风险不大；但转借给企业的财政周转金，由于这些企业大多数已倒闭或改制，基本丧失偿债能力，实际上偿债责任已转嫁到财政，政府偿债风险会进一步加大。
3、融资平台公司负债偏高、盈利能力不强，偿债能力较差。
全市经银监、财政等四方确认融资平台公司28家，2010年末资产负债率超过70%的有13家，如果剔除总资产中市政基础设施、公益性项目等不能变现的资产140亿元后，其平均资产负债率将达到141%；此外，有18家公司属于纯融资性公司，多数不进行投资，且从盈利情况看，6家融资平台公司亏损，5家无任何收入，17家融资平台公司表面上能实现盈利，实际是由财政承担的贷款利息支出未在成本中反映等。由此可看出，我市多家融资平台公司偿债能力较差。
（三）总体评价
审计结果表明：地方政府性债务为弥补地方财力不足、推动地方经济社会发展发挥了积极作用。一是玉溪市各级政府通过举债筹集资金，缓解建设资金压力，加快了城市基础设施、交通运输及城乡道路建设的步伐，促进农业产业结构调整，有效地促进了地方经济的发展；二是市、县区政府高度重视政府性债务管理工作，强化信用理念，制定管理措施，一定程度上控制了各级各单位多头举债、多头管理的局面，并逐步规范举债审批程序，进一步明确债务主体，落实偿债责任，债务举借规模得到有效控制，2010年各县区债务余额均有所回落；三是按国务院要求，对融资平台公司进行清理整顿。
但审计也发现，我市在债务资金的使用和债务管理方面仍然存在一些问题，需要进一步改进和规范。主要是：政府性债务管理制度不健全，债务的举借、使用、偿还管理不到位；信贷资金用于财政支出；以银行贷款垫付融资公司项目资本金；部分县（区）的债务资金有的闲置；有的单位违规集资等等。
对上述审计中发现的问题，市审计局依法进行了处理，提出审计建议114条，大部分已被采用，对审计决定执行期限已到的100个单位的审计结果进行了审计公告；地方性债务存在问题，省、市审计机关分别进行了处理。从审计决定执行情况看，绝大部分单位对存在问题能及时进行整改，并根据审计提出的意见和建议，建立健全内部控制制度，强化财政财务管理工作，提高财政资金使用效益。
六、重大违法违规问题揭露和查处情况
在上述各项审计中，市审计局移送重大违法违规问题和经济犯罪案件线索20件，涉及单位7个，责任人 3人，金额973万元。
（一）移送纪检监察15件，金额774万元。主要是私存私放资金、弄虚作假套取现金；现金购买物品等使用代开发票，且资金支付方式及开具的发票与常规不符；大额现金支付接待费且大部分无接待单位及事由；撕毁原始单据；使用并销毁非法定票据；未执行前置审计招标控制价和工程重大变更未报审计部门审核等。
（二）移送司法机关1件，金额126万元，主要是遗失和故意销毁私存私放资金原始单据。
（三）移送主管部门2件3人，金额12万元。主要是下属单位私存私放资金、出纳长期保管账外现金。
（四）移送税务部门2件，金额60万元。主要是两户个体工商户未按规定保管使用发票，涉嫌偷逃税款。
上述移送案件（事项），相关部门已查处6件，大部分案件正在查处中。
七、两点意见
（一）充分认识财政困难，积极争取上级支持
由于现行财政体制对我市的不利影响、财政收入上解过多，上级财政转移支付较少；国家一系列经济结构调整和改善民生政策的出台，财政刚性支出和民生支出增加；加之多年来为发展地方经济、推进城市化进程，在财政资金不足的情况下，政府通过大量举债方式筹集资金。目前，偿债又进入了高峰期等因素，财政收支矛盾较为突出。各级政府及各部门应充分认识我市财政困难问题，在千方百计培植财源、增收节支的同时，应积极向省政府或部门反映我市实际问题，争取更多的政策、项目和转移支付资金支持，以缓解财政收支矛盾，防范财政风险。
（二）强化预算管理，注重支出绩效
从审计情况看，市级相关单位仍然存在预算调整率偏高、项目资金使用率偏低等问题，应强化预算约束，严格按预算编制要求，将上年经费结余纳入当年的预算编报，并结合单位工作实际，细化项目支出内容，跟踪检查项目资金的使用情况，及时调整使用项目结余资金等，增强预算编制的科学性和执行的规范性，完善财政资金绩效管理和考核办法，切实提高预算执行效果。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，审计工作将以科学发展观为指导，认真贯彻落实市委、市人大、市政府和上级审计机关的要求，在推进依法行政，加强党风廉政建设和反腐败斗争，促进增收节支、惠民利民政策落实等方面充分发挥“免疫系统”功能，为玉溪经济社会和谐发展作出积极的贡献。
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