县区动态

策划人语：

法治玉溪不只是一个宏大话题，它也是一个组装的系统工程。法治玉溪要不沦为一句空话，立法层面如何科学完善、执法层面如何刚柔相济，需要每一个执法者、参与者共同努力。2007年9月1日起施行《云南省抚仙湖保护条例》，这是我市第一部地方性法规。依法治湖，围绕着保护开发，协调共治，彰显着抚仙湖保护的法治温度。玉溪多年依法管理、依法保护抚仙湖的做法和经验足供借鉴。

五十年，管护一泓碧水

政府对抚仙湖实行统一管理，最早可以追溯到1965年。1965年上半年，玉溪地区抚仙湖管理委员会正式成立，行署水利局局长和澄江县县长兼任管委会主任，江川县、华宁县副县长兼任副主任，沿湖三县公社及大队负责人任委员。

1992年10月19日，原玉溪地委和行署决定撤销原湖泊管理委员会，成立抚仙湖管理局和抚仙湖公安局。1993年3月11日，玉溪地区抚仙湖管理局成立。

1993年9月25日，云南省第八届人民代表大会常务委员会第三次会议审议通过了《云南省抚仙湖管理条例》，共分六章三十五条，从此抚仙湖的管理以法律的形式正式确定下来。

1998年6月28日撤地设市后，成立了玉溪市抚仙湖管理局。

为进一步推进抚仙湖的保护治理工作，2007年5月23日，云南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过《云南省抚仙湖保护条例》（以下简称《条例》），2007年9月1日起施行，其成为我市第一部地方性法规，抚仙湖保护由依法管理步入依法保护阶段。

《条例》实施七年多来，在依法保护抚仙湖、确保抚仙湖总体水质保持Ⅰ类等方面发挥了极其重要的作用：禁止电力拖捕违法行为；实现渔政案件从行政案件转为刑事案件的突破；违法填湖行为得到了根除。2010年至今，共排查宾馆、饭店、农家乐471家6000余次，查处排污行为42起，严禁向抚仙湖排放污水行为发生。2011年以来，共立案查处沿岸重大旅游项目非法取水行为11起，实现对抚仙湖水资源的有效保护。2014年，共教育不文明行为600余起，办理案件100余起，使不文明旅游行为大幅下降。

追溯这段历史，可以清晰地看到抚仙湖保护的重要性，同时也折射出我市在保护抚仙湖方面的不懈努力。这个蓄存着206亿立方米Ⅰ类水、占全国湖泊淡水资源Ⅰ类水量90%的高原湖泊，战略地位越来越重要。如何守住Ⅰ类水质，成为我们的艰巨使命和严峻挑战。

执法队员教育劝说正在湖中洗衣的村民。

华宁县海镜社区塘子小组的李厚德被聘为了抚仙湖的执法监督员，每天要对湖边的青苔进行清理。

执法传递温度

仲夏上午10点，太阳就火辣辣的，头晚执勤结束回来不多久的华宁县抚仙湖综合执法大队大队长王猛的眼里透着血丝，显得有些疲惫。这个位于海境的执法点，离县城较远，9个队员只能24小时值班待岗，好在有15名协管员一起工作，否则白天查环保，晚上查渔政，人少事多有点招架不住。

“正值封湖禁渔期，大队每晚都不定时、不定点巡查，昨晚两点多出去后，发现一个偷捕的，现场拍照取证，对网具实施暂扣，上午会过来接受调查处理。”话音刚落，就听外面有人喧哗，渔民过来了。

说起偷捕原因，这位海境社区的刘姓居民有些无奈地表示：“知道是封湖禁渔期，但是家里媳妇生病了，孩子读书正要钱，没办法才出来的。夜里风高浪大，很危险，如果有其他谋生渠道，也不愿意这样。”据了解，沿湖群众退田还湖后，赖以生存的土地失去大部分，虽然每亩田每年补了3000多元，但群众生活依然非常艰难。

渔民在禁渔期间的生活能否得到保障，是《条例》能否执行的最关键因素。“我们想了一些办法，建立了渔民联系制度，每月到渔民家中交心谈心，宣传《条例》，渔民也表示理解支持保护抚仙湖。但要严格落实《条例》，还得在产业发展上多作文章，企业多了，有事做，有钱赚，谁愿意冒着风险去偷捕。”王猛说。

采访中，记者欣喜地看到，群众对《条例》的认可度很高，对抚仙湖怀有深深地感情，特别是沿湖的群众。“退田还湖后，我们的收入少了，一亩一年田租金3300元，远远不能和搞种植时每亩六、七千元的收入相比了。但保护抚仙湖很迫切，我们希望力度再大些，对违法行为的打击再严厉些。”江川县江城镇胡家湾村组长胡文祥告诉记者。

“为了制止旅游者的不文明行为，我们聘请了90名志愿者在沿湖46公里的路段巡查督促，收到了很好的效果。2013年以前每年还纠正上千起不文明行为，2013年下降到480起，去年只有120起。”澄江县抚仙湖管理局局长杨礼平说。他认为，对抚仙湖的保护应扩大到670平方公里的径流区，加大抚仙湖二级保护区的保护力度，上游清，下游才能清。

据了解，按照《条例》的相关规定，赋予玉溪市抚仙湖管理局相对集中行使水政、渔政、环保、航政及海事等部分行政处罚职权，主要查处抚仙湖一级保护区范围内的重大或跨县行政区域的行政处罚案件。

谈起综合行政执法，市抚仙湖管理局执法支队支队长陆绍德认为，主要存在两个方面的难题：一是地方利益与抚仙湖保护治理矛盾日益突出。沿湖部分承租人违法填湖造地、私搭乱建搞经营等现象屡禁不止，一些风景区因缺乏高起点规划，加之主管部门缺乏有效的行政管理手段，集体违规现象频频发生，给行政执法工作带来的很大的阻力；二是疏堵工作不配套，执法对立面大。引导群众在抚仙湖一级保护区外发展旅游经济政策措施的匮乏，群众在客观上又急于改善生活条件，造成了在抚仙湖一级保护区新改扩建建筑高发态势。另一方面，游客在抚仙湖的客观旅游需要得不到满足，一味禁止游客行为，而缺乏配套设施建设及科学管理和引导，导致游客与执法人员之间矛盾不断加大，多次发生游客暴力抗法的现象。

依法治湖，永远绕不开保护与发展的主题。《条例》的执行，有其刚性的一面，不能随意曲解。《条例》条款是无生命的，但其适用的对象是活生生的人，执法者如何赋予执法行为以温度，让条例的内容成为人们更加文明的生活方式，也正是“以人为本”科学发展观的重要内涵。

抚仙湖一级保护区内禁止的几种行为。

保护需要协同共治

“《条例》施行以来，抚仙湖保护的法律体系建设还不完善，今年3月19日，省政府2015年立法工作计划已将《条例》修正列入年内完成的项目，目前《条例》修正工作正在有序推进。”市抚仙湖管理局政策法规科郑忠清说。

“《条例》处罚偏软，处罚依据不全或是处罚力度偏小。比如在抚仙湖洗车、洗狗、露营、野炊，破坏湖滨生态带树木、围栏（桩）等公共财物的，对这些行为如何进行处罚找不到处罚依据，尤其是洗车行为，由于缺乏法规依据，主要采取教育为主的手段，执法效果不明显。” 江川县抚仙湖管理局法制监察收费稽查股股长李彦贵说。

“现行《条例》对违规行为的处罚过轻，范围过窄，措施过软，难以起到震慑和警示作用。比如填湖、围湖造田造成缩小水面的，由责任人负责恢复，处1万元以上5万元以下罚款，有违规企业也愿意这样做，5万元罚款换来几十平米的沙滩，违法成本低廉，拒不恢复的，执法大队也无可奈何。”市抚仙湖管理局执法大队的李攀告诉记者。

分析执法难、执法不严的原因时，李攀认为主要是立法不完善、不科学及群众对立法的参与不足。比如在《条例》第十三条第二款规定：一级保护区内禁止新建、扩建或者擅自改建建筑物。这与沿湖群众的实际需求有相当大的矛盾，由于尚未制定出台相应的配套政策，沿湖群众自办农家乐，乱搭乱建现象比较突出，成为《条例》执行中存在的主要问题。

“现抚管执法机关仅依靠《条例》进行查处，查处的法律基础薄弱单一，行政强制措施也不完善，执行效力不佳。各职能单位协调配合不足，尚未形成一套完整处置体制。”对此，陆绍德希望能早日改善这种局面。

在采访中，记者发现，虽然都在贯彻《条例》，但三县执法尺度并不统一，水面界限区分不明显，造成相互推诿。沿湖三县政府、湖区8个乡镇及49个村（居）委会，是抚仙湖保护的责任主体，其职责在《条例》中却没有明确规定，特别是沿湖乡镇至今没有抚仙湖管理机构和专职人员，导致乡镇管理缺位，抚仙湖保护管理工作难以落实到基层。在部门职责的划分上同样不清晰。

 “抚管局尚未纳入参公管理，执法经费没有保障，执法人员身份尚不明确，缺编人员无法补充，执法条件有待改善，人员素质有待提高。这些都影响了执法工作的全面开展。”杨礼平说。

玉溪市抚仙湖管理局副局长李家富坦言：“抚仙湖管理体制尚未完全理顺，属地管理职责还没有完全落实到位，管理缺位影响了《条例》的贯彻落实。在实际工作中，大家普遍认为抚仙湖保护是抚管部门的事，《条例》是抚管部门的条例。这种现状亟待改变。”　　

《条例》修改迎来契机

如今，这些问题都得到了回应。

2014年7月17日，针对抚仙湖出现的偷捕、乱捕行为，市政府领导批示：“要抓紧对《条例》修正工作的推进，要列出工作时间表和路线图”；

2014年12月18日省政府法制办到玉溪开展立项调研，《条例》修正工作正式启动；

2015年1月20日，市政府成立了《条例》修正工作领导小组，市抚管局、市法制办和市人大环资委负责《条例》起草修正工作；

2015年1月23日，省政府法制办召开抚仙湖水位高程修改咨询论证会，按照立法程序，1月30日，《云南省抚仙湖保护条例（修正草案）》书面征求沿湖三县人民政府及市直23个部门的意见，同时在玉溪日报、玉溪市政府信息公开门户网站上公开征求社会各方面的意见；

2015年2月10日，市政府召开《条例（修正草案）》论证会；2月12日，形成送审稿。2月15日，按照立法程序报省政府审定。

2015年4月24日，省政府法制办就《条例修正案（草案）》征求省直相关部门意见。

2015年5月11至15日，省人大、省政府法制办和玉溪市政府有关人员赴大理、丽江进行《条例修正案（草案）》省内立法调研。

“针对近几年在实践中出现的新情况，修正草案对水位高程、资源保护费、畜禽养殖污染、旅游管理、管理体制、生态补偿机制及执法处罚问题进行了修正。”李家富告诉记者。

就修正的内容，李家富作了介绍：一是对抚仙湖水位高程基准进行了修正，采用了1985国家高程基准；二是对征收抚仙湖资源保护费的合法性进行确认，明确了征收原则。同时规定了基层群众自治组织保护抚仙湖的义务；三是规定了禁止和限制畜禽规模养殖、放牧，填补了空白；四是调增补充了保护区的禁止行为，一级保护区内禁止行为由14种增加到26种。共调增补充了20多种污染水体的禁止行为；五是明确三县政府、镇村的主体责任，明确市直相关23个职能部门的抚仙湖保护管理职责；六是对批准开发的项目实行生态补偿机制写入《条例》规定中；七是加大了执法处罚额度和力度，实行最严格的保护措施，零容忍污染行为。

保护与发展，成为依法治湖进程中绕不开的大山，“青山绿水”与“金山银山”同时拥有，仍然任重道远。（玉溪日报记者  陆合春）