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（资料图片/玉溪市中级人民法院提供）

　　2008年11月1日《玉溪市行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉暂行规定》（以下简称《暂行规定》）开始施行，该规定强调在本行政区域内具有重大影响的案件、争议时间较长的案件、涉及面较广的案件、人民法院认为应当出庭应诉的其他行政诉讼案件，行政机关法定代表人应当出庭应诉。《暂行规定》出台半年多施行情况如何？实践中存在哪些问题？如何让这项规定落实得更好？

农民状告县政府　副县长坐被告席

　　2009年6月2日，玉溪市中级人民法院行政审判庭审理了一起发生在新平县的土地行政案件，让人惊奇的是新平县人民政府成了被告，更令人想不到的是新平县副县长欧光荣受新平县人民政府法定代表人县长普昌文的委托，坐在了被告席上。

　　2009年1月20日，新平县人民政府作出了《新平彝族傣族自治县人民政府关于桂山镇青龙社区太东五组与太西六组土地权属争议的处理决定》，确认桂山镇青龙社区太东五组与太西六组争议地块（耕地和退耕还林地）的土地所有权和使用权归太西六组所有。

　　新平县桂山镇青龙社区太东五组不服新平县人民政府土地行政确认，于2009年3月18日向玉溪市中级人民法院提起了行政诉讼，玉溪市中级人民法院受理了该案，并通知桂山镇青龙社区太西六组作为第三人参加本案诉讼。

　　2009年6月2日，玉溪市中级人民法院审理了此案，认为新平县人民政府作出的《新平彝族傣族自治县人民政府关于桂山镇青龙社区太东五组与太西六组土地权属争议的处理决定》执法主体适格，认定案件事实有相应证据证明，作出的行政行为程序合法，但在使用法律法规方面存在瑕疵，玉溪市中级人民法院已经予以指出。由于原告主张无相应证据证明，经玉溪市中级人民法院审判委员会讨论决定，驳回了原告的诉讼请求。

　　2008年11月1日以来，行政诉讼中行政机关“一把手”出庭应诉的案件多了起来，在蒲凤伦诉玉溪市劳动和社会保障局劳保工伤认定一案中，该局局长张玉江率先出庭应诉；在昆明益恒隆建林公司诉澄江县质量技术监督局产品检验认定一案中，该局局长周继荣出庭应诉；在倪绍华诉峨山县工商行政管理局工商处罚一案中，该局局长李文康出庭应诉……
   
5年200多件“民告官”　“一把手”出庭应诉仅12件

　　行政诉讼，通俗的说法是“民告官”，是指在人民法院的主持下，行政机关与行政相对人依照法律规定，为解决行政争议而进行的活动。

　　从1989年4月《行政诉讼法》颁布到1990年10月《行政诉讼法》实施，玉溪市两级法院共受理行政案件5件；从1990年10月到2000年3月，玉溪市两级法院共受理行政案件476件；从2000年3月到2008年12月，玉溪市两级法院共受理行政案件640件，其中2008年受理行政案件69件，是1989年受案数的14倍左右。

　　行政诉讼案件呈不断上升趋势，而行政机关“一把手”出庭应诉的案件却非常少。据统计，在2003年至2007年间，玉溪市两级法院共受理一审行政诉讼案件268件，其中行政机关“一把手”出庭应诉的只有12件，比例为4.47％。玉溪市中级人民法院副院长李志明说，行政机关成为被告时，多数委托律师代理出庭应诉，这已成为一种“惯例”。

　　行政机关成为被告时，为何会出现“告官不见官”的现象？玉溪市中级人民法院行政审判庭副庭长李文玉认为，主要是因为长期以来，一些行政官员对出庭应诉存在着错误的认识，认为与老百姓对簿公堂有损形象，是一种不光彩的行为，担心在行政案件中败诉影响威信，存在不愿当被告的心理，因此，在行政诉讼中，“告官不见官”成为一种普遍现象。

　　据介绍，行政机关全权委托律师代理出庭应诉弊端主要有三个方面：一是行政诉讼是因行政机关行使公权力产生的纠纷，律师不是行政主体，没有行政处分权，行政机关全权委托律师出庭应诉，违背了公权力行使的相关原则；二是行政机关委托律师出庭应诉，使得行政机关对案件不重视，有的行政机关法定代表人甚至对案件不闻不问，不利于诉讼纠纷的解决，在一定程度上阻碍了行政审判职能的有效发挥；三是诉讼活动案件当时双方法律地位平等，一些行政机关法定代表人在行政诉讼中不出庭应诉，不能凸显“法律面前人人平等”的理念，也不利于优化行政审判司法环境。

《暂行规定》出台　半年6个案件“一把手”出庭

　　由于“告官不见官”这一现象存在弊端，为了改变这种状况，2008年7月，我市在借鉴外地经验与做法的基础上，相关部门研究起草了行政机关法定代表人在行政诉讼中出庭应诉规定。8月，市政府法制办印发征求意见稿，就相关问题征求了部分县（区）政府的意见，并召开座谈会，听取了行政机关和专家学者的意见。根据各方面的意见，形成了《玉溪市行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉暂行规定》，并于2008年11月1日开始施行。

　　根据规定，行政机关法定代表人应当出庭应诉的行政诉讼案件包括：在本行政区域内具有重大影响的案件，争议时间较长的案件，涉及面较广的案件，人民法院认为应当出庭应诉的其他行政诉讼案件。

　　《暂行规定》中明确，市县区人民政府、市县区政府所属部门包括工作部门、直属机构、办事机构、派出机构以及既有行政管理职能的市直属事业单位发生的行政诉讼案件，都要适用法定代表人出庭应诉暂行规定。行政机关法定代表人出庭应诉情况，将作为市政府年度行政效能建设目标进行考评。行政机关法定代表人确因特殊原因不能出庭的，应向法院提出书面申请，委托本机关其他负责人出庭；拒绝出庭应诉的，人民法院将向同级监察、组织人事部门提出司法建议，接受司法建议的机关，应根据有关规定进行处理。

　　“在这个规定没有出台以前，行政诉讼的案件中行政机关法定代表人出庭非常少，更多的是行政机关委托律师应诉，”李文玉说，“规定出台以后，行政机关法定代表人出庭应诉的案件逐渐多了起来。”

　　《暂行规定》的出台使得行政诉讼中，“一把手”的出庭应诉率有了很大的提高。据统计，2008年11月至今，玉溪两级法院共受理行政诉讼案件33起，其中6起行政机关“一把手”出庭应诉，“一把手”出庭应诉率达到了18.2%，而在2006年行政机关“一把手”出庭应诉率只有2.2%，2007年为2.8%，2008年1月至11月为4.3%。

实施细则将出台　“一把手”不出庭将追究责任

　　《暂行规定》的出台，在多个方面都有积极意义，如：有利于推进行政机关依法行政；有利于提高行政机关依法行政水平；有利于在全社会树立“法律面前人人平等”的观念等，对推进我市行政法治建设具有深远意义。

　　市政府法制办主任李尊平说，行政机关法定代表人出庭应诉，有利于行政机关增强依法行政的自觉性和责任感，促进行政机关合法、正确地行使职权，此外，行政机关实行的是行政首长负责制，行政机关首长需要对本单位的行政行为承担责任，但行政首长精力有限，不可能对所有需要他负法律责任的行政行为都亲力亲为。行政机关法定代表人出庭应诉，在法庭审理过程中，可以用事实和法律依据深刻解剖本单位具体行政行为的合法性和合理性，可以更高效、直接地发现本单位工作中存在的问题，从而能够有针对性地改进不足，提高依法行政水平。

　　任何一项制度在实行一段时间后，都会发现一些问题和不足，《暂行规定》也不例外。首先，存在一些法定代表人该出庭而未出庭的情况，出庭应诉率总体偏低；其次，少数法院存在不严格遵守《暂行规定》，存在轻易批准“一把手”不出庭应诉申请的情况；最后，一些行政机关的法定代表人出庭后，在庭审过程中不参与庭审辩论，失去了“一把手”出庭应诉应有的意义。

　　李尊平说，市长高劲松对行政法治建设高度重视，一直关注《暂行规定》的落实情况。行政机关法定代表人出庭应诉情况，已作为市政府年度行政效能建设目标考评内容之一，但行政效能考评侧重的是对单位的考评，未涉及“一把手”的相关责任，下一步将出台实施细则，无正当理由拒绝出庭的法定代表人将会追究相应的责任。