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发展是硬道理，节约是大战略。

2018年6月，自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（以下简称《通知》），要求各地加快批而未供土地处置。随后，玉溪市严格贯彻落实中央和省级有关要求，加快批而未供和闲置土地处置工作。截至目前，全市累计处置批而未供土地25070亩，处置闲置土地13781亩。

土地资源是极其宝贵的资源，用地过程中为何会出现批而未供和闲置土地？怎样加快批而未供和闲置土地处置工作？近日，玉溪市自然资源和规划局有关负责人介绍我市加快批而未供和闲置土地处置的相关工作情况。

土地指标获取得看“历史记录”

党的十八大以来，党中央、国务院明确要求，要毫不动摇地坚持最严格的节约用地制度，并将节约集约用地上升到推进资源利用方式和经济发展方式转变、推动城镇化健康发展、建设生态文明美丽中国的战略高度。

为推进土地利用质量变革、效率变革、动力变革，切实提高节约集约用地水平，自然资源部2018年建立建设用地“增存挂钩”机制，下发《通知》，意味着今后各级自然资源部门分解下达新增建设用地计划时，将把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供和闲置土地多、处置不力地区的新增建设用地计划安排。下一年度的土地利用计划安排，将根据各地区处置批而未供和闲置土地的任务完成情况实行指标奖励和核减。

按照《通知》的相关要求，实际上是以土地利用效率来核定增量土地获取指标，改变地方对城市发展主要依靠土地扩张的依赖，土地的供应形成了节约集约用地的“倒逼”机制，纯依赖资源增量进行城市扩张发展的模式已经难以为继，必须以高质量发展为突破口，实现土地资源从以增量扩张为主转向盘活存量与做优增量并举转变，进一步提高土地利用效率。

土地为何闲置了？

为何会出现批而未供土地？玉溪市自然资源和规划局相关负责人介绍，所谓“批而未供土地”，可从“批”和“供”两个方面来诠释。“批”即国务院和省级人民政府批准的新增建设用地（含城市批次用地和单独选址用地）；“供”即上述已批土地中，依法办理供地手续的土地。“批而未供土地”即已批准土地中超过两年还未供应的土地。

形成批而未供土地的原因主要有四个方面：一是用地批准后，因征地拆迁工作长期未落实，无法达到供地条件；二是招商项目未能按计划落地，因地区发展方向、城市规划调整等原因，导致暂时无法履行原招商承诺规划等条件，或因市场环境影响、企业投资意向变化，导致项目未能落地；三是实际用地项目暂未履行供地手续，主要是城市基础设施与公共用地以及其他应办理划拨或出让手续的项目用地，已实施建设但暂未办理供地手续的，仍按未供地块认定；四是受客观条件所限，无法实施供地。

那什么是“闲置土地”？《闲置土地处置办法》中明确，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

形成闲置土地的成因主要有三个方面：一是地方政府原因，如政府规划调整、供地时未净地出让造成司法纠纷；二是开发企业本身原因，主要为用地者资金链断裂，没有资金动工；三是管理体制方面的原因，供后利用监管涵盖出让金巡查、交地巡查、开工巡查、日常巡查、闲置巡查、竣工巡查，自然资源部门巡查的范围可能无法全部覆盖所有应建、在建项目，这就需要土地受让人及时申报项目建设进度，有义务将开工、竣工情况告知自然资源部门，以便及时更新监测监管系统中的地块状态。但在实际工作中，用地业主并没有积极履行此义务，同时自然资源部门也缺少相应的手段来督促或要求用地业主履行，从而造成违约和系统闲置土地情况的发生。

土地处置“一宗一方案”

据玉溪市自然资源和规划局相关负责人介绍，按照自然资源部的《通知》要求，我市各县（市、区）开展专项整治行动，在认真清查、摸清底数的基础上，采取“一宗一方案”的方式，加大分类处置力度，并将批而未供和闲置土地处置任务完成情况纳入自然资源目标责任考核，由市考核办纳入市政府对县（市、区）政府的综合考核内容中。

针对批而未供土地处置的情况，采取六种方式进行处置：一是对已建未供的市政道路、绿地等基础设施用地，主要为属地政府管辖责任，由政府强力统筹，安排明确供地主体，限期完成土地供应；二是对已完成征地拆迁达到净地条件的批而未供土地特别是产业园区内的收储土地，加大招商引资、引导项目落地，在符合城乡规划的基础上优先在批而未供土地上选址，用好用活存量土地；三是针对经国家和省级批准的新增建设用地，尚未实施具体征地或土地征收难、征收慢的未供土地，制定征拆计划，完备手续，形成供应条件；四是对已经进入供地准备阶段和已经落实供地对象的项目，有关部门要主动介入，强化服务，集中办理各项前期审批，及时完备供地资料，加快审批供地；五是对创办工业企业利用批而未供土地的，采用“长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让”等方式供地；六是全面核查道路、绿化、安全间距等不能利用的边角土地存量情况，查实属于无法单独划宗供应的土地，按有关规定报经批准后核销。

针对闲置土地，我市采取强化动态监管、协商有偿收回等方式加大处置力度，建立健全已供土地动态监管机制，督促用地主体尽快办理项目开工相关手续，并以事前提醒、事中督促、事后通知等方式督促用地主体尽快开工建设。对出让合同（划拨决定书）约定开工时间已到期限但尚未开工使用的土地，督促用地主体及时提交尚未开工使用土地的书面说明书，并承诺提出解决问题、开工建设使用土地的时限和措施。

对因各种客观因素和土地使用权人无法落实资金等一年内的确无法按照原土地出让合同或划拨决定书约定开发且未构成闲置的已供应土地，特别是土地使用权人自愿腾退的土地，可以申请退回已供应土地。对超过出让合同（划拨决定书）约定开工时间一年以上的闲置土地，经调查核实，确属土地使用权人自身原因未动工开发使用的，严格按照闲置土地处置办法等相关法律法规，对未动工开发满一年的按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，对未动工开发满两年的无偿收回国有建设用地使用权。

变“项目找地”为“地找项目”

“对批而未供和闲置土地进行处置后，有效落实了国家和省节约集约利用土地的要求，获取增量土地指标，形成盘活存量土地获取增量土地且存量土地不积压、不浪费的良性利用土地格局，缓解了土地供需矛盾，提高了发展质量。”玉溪市自然资源和规划局相关负责人介绍。

但不容忽视的问题是，由于长期以来粗放式的土地利用方式，积累形成了量大面广的存量建设用地，部分县（市、区）处置任务较重，加之有的地方未严格落实用地计划，且缺乏多部门协同的土地利用综合监管机制，批而未供和闲置土地还在一定范围内存在。近期土地市场低迷，短期内要全部处置完毕压力较大，因此处置工作仍将持续进行。

如何从源头上避免土地批而未供或闲置？专家建议，要摸清家底，以地招商。进一步摸清批而未供土地底数，制作批而未供土地范围图并提供给招商部门，及时与市发展和改革委员会、市招商合作局等部门沟通衔接，主动服务，落实“存量用地选址”原则，引导企业优先使用批而未供土地等存量资源，大力实施“以地招商”，土地要素在资源配置中以“项目找地”模式为主，转变招商用地模式，变“项目找地”为“地找项目”（过去土地要素在资源配置中以“项目找地”模式为主，现在迫切需转变招商用地模式，变“项目找地”为“地找项目”）。

同时，要强化用地前期准备工作，进一步加强建设项目资金落实、规划选址、用地规模等审查工作，及时办理项目立项、规划许可、规划条件等相关审批手续，加快开展勘测定界、土地评估、土地一级开发整理等前期准备工作，进一步加快批而未供项目处置时间。各地自然资源部门要提前介入，主动作为，积极与当地发展和改革委员会、招商合作局、住房和城乡建设局、交通运输局等部门沟通对接，向有关部门共享重点招商引资项目及重大基础设施项目信息，建立项目信息台账。在项目策划生成阶段，提前介入，及时对招商策划方案尤其是拟选址用地进行合理引导，确保项目在批而未供土地范围内选址落地。

此外，自然资源部门还要加强履行土地出让合同监管，深入指导开展盘活存量土地，加大土地利用动态巡查力度，积极探索建立国有建设用地开竣工履约保证金制度，用地企业主动履行开竣工申报并验收合格后返还履约保证金，从而有效杜绝系统闲置土地和实际闲置土地的发生。